Sửa đổi bổ sung về sở hữu đất đai trong luật đất đai năm 2013

Đăng vào 16/01/2018 14:35:04

NHỮNG SỬA ĐỔI BỔ SUNG VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI TRONG LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013

 

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến - Đại học Luật Hà Nội

Bài đăng Tạp chí Luật học năm 2014 – số Đặc san Luật Đất đai

Sở hữu đất đai là một trong những nội dung quan trọng đặc biệt của Luật đất đai. Các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác - Lê nin đã khẳng định tầm quan trọng của vấn đề sở hữu: “Và thật vậy, tất cả những cuộc cách mạng gọi là những cuộc cách mạng chính trị, từ cuộc cách mạng đầu tiên đến cuộc cách mạng cuối cùng, đều được tiến hành để bảo hộ sở hữu thuộc một loại nào đó …”[1]. Chính vì vậy, ở nước ta mỗi lần sửa đổi Luật đất đai thì vấn đề sở hữu đất đai lại thu hút sự quan tâm đông đảo của các nhà khoa học, các nhà quản lý và các tầng lớp nhân dân. Luật đất đai năm 2013 được Quốc hội khoá XIII kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2014. Đạo luật này ra đời có nhiều nội dung sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của quản lý và sử dụng đất trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới. Một câu hỏi tất yếu được đặt ra là Luật đất đai năm 2013 có những sửa đổi, bổ sung gì về vấn đề sở hữu đất đai?. Bài viết này luận giải câu trả lời cho nội dung nêu trên.

1. Vấn đề sở hữu đất đai trong Luật đất đai năm 2013 và vài nét tổng quan lý luận về sở hữu toàn dân về đất đai

Tìm hiểu nội dung sở hữu đất đai trong Luật đất đai năm 2013 cho thấy Đạo luật này tiếp tục kế thừa và khẳng định quy định về sở hữu của Luật đất đai năm 2003. Luật đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4). Như vậy, Luật đất đai năm 2013 đã thể chế hoá quy định của Hiến pháp năm 2013: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” [2]. Quan điểm chính thống về sở hữu đất đai ở nước ta được xác lập dựa trên hai phương diện chủ yếu sau: i) Đất đai là lãnh thổ quốc gia, là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là địa bàn phân bố các khu dân cư, môi trường tồn tại và phát triển của cả dân tộc, mỗi địa phương, mỗi gia đình. Hơn nữa, đất đai còn là thành quả của quá trình đấu tranh chống ngoại xâm, chế ngự thiên nhiên của cả dân tộc, cả cộng đồng từ đời này sang đời khác. Do vậy, Nhà nước với tư cách là tổ chức đại diện cho lợi ích của cộng đồng có quyền hạn và trách nhiệm thống nhất quản lý toàn bộ quỹ đất đai; ii) Đất đai là tài sản - tư liệu sản xuất đặc biệt trong lĩnh vực nông, lâm nghiệp. Mặc dù, đất đai do tự nhiên tạo ra song để trở thành tư liệu sản xuất, nó phải là kết quả của quá trình đầu tư lao động, vốn, khai thác, bồi bổ, cải tạo của cả cộng đồng nói chung và mỗi cá nhân nói riêng từ thế hệ này sang thế hệ khác. Đất đai không giống với các tư liệu sản xuất khác (do con người tạo ra và bị hao mòn qua mỗi chu kỳ sử dụng thông qua việc chuyển hoá giá trị vào sản phẩm …) mà nếu biết sử dụng, khai thác hợp lý đi đôi với bảo vệ, bồi bổ, cải tạo thì nó sẽ tồn tại vĩnh viễn và cho hiệu quả sử dụng ngày càng cao. Do tính chất đặc biệt này nên đất đai còn là điều kiện vật chất tồn tại của kinh tế hộ gia đình nông dân. Trong điều kiện tốc độ tăng dân số vẫn ở mức cao, bình quân diện tích đất nông nghiệp/đầu người vào loại thấp trên thế giới và có khoảng 70% dân số là nông dân như Việt Nam thì việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích của các thế hệ người Việt Nam hiện tại và tương lai.

Như vậy, quan niệm sở hữu toàn dân về đất đai cần được hiểu: Một là, đất đai là lãnh thổ quốc gia, tài nguyên không thể thay thế của quốc gia, của toàn dân tộc. Nhà nước thay mặt toàn dân là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai; Hai là, với tư cách là tài sản - tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai phải thuộc về người chủ sử dụng cụ thể với tập hợp các quyền, nghĩa vụ và lợi ích được luật pháp chế định rõ ràng. Như vậy, về thực chất, cấu trúc sở hữu đất đai ở nước ta chứa đựng mối quan hệ kép: Nhà nước giữ quyền đại diện chủ sở hữu đất đai xét trên phương diện chính trị - pháp lý, còn người sử dụng đất giữ quyền chiếm hữu và sử dụng đất xét trên phương diện thực tế (được Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài hoặc công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài)[3]. Trong điều kiện kinh tế thị trường, với mục đích giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo điều kiện để người sử dụng đất gắn bó lâu dài với đất đai khuyến khích họ đầu tư, bồi bổ, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và đưa quan hệ đất đai vận động theo cơ chế thị trường …, Luật đất đai năm 1993 ra đời quy định Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng. Từ quan niệm về bản chất và cấu trúc của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nêu trên, xem xét trong mối quan hệ tương quan khái niệm “sở hữu toàn dân” và khái niệm “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân” đặt ra một số vấn đề lý luận cần được làm rõ và chế định cụ thể trong Luật đất đai năm 2013, bao gồm:

- Làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại diện chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước.

- Cần xác định rõ vai trò của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

-  Cần chế định rõ hơn các quyền hạn, nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

- Cần phân định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu tách biệt với việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai của các cơ quan nhà nước.

Vậy Luật đất đai năm 2013 chế định cụ thể những vấn đề này như thế nào.

2. Những sửa đổi, bổ sung về sở hữu đất đai trong Luật đất đai năm 2013

            Mặc dù Luật đất đai năm 2013 tiếp tục kế thừa và khẳng định quy định của Luật đất đai năm 2003: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý song chế định này chứa đựng những sửa đổi, bổ sung (những điểm mới) cơ bản sau đây.

2.1. Làm rõ hơn mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại diện chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước

Xét về phương diện pháp lý, mặc dù pháp luật đất đai quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân song toàn dân không phải là pháp nhân nên phải chủ thể hóa thông qua chế định pháp lý về quyền sở hữu toàn dân. Nhà nước với tư cách là một pháp nhân công được trao quyền thực hiện đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Như vậy, ở đây cần phân biệt rạch ròi giữa Nhà nước - đại diện chủ sở hữu đất đai - với toàn dân là chủ sở hữu đất đai. Điều này có nghĩa là Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện chủ sở hữu đất đai. Tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước được pháp luật quy định. Nhà nước chỉ được thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai do pháp luật quy định. Nói cách khác, với tư cách một cộng đồng, toàn dân không thể tự đứng ra thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai mà phải ủy quyền (bằng các quy định của pháp luật) cho Nhà nước thay mặt mình làm việc này. Tuy nhiên, việc ủy quyền này không hoàn toàn trao cho Nhà nước thực hiện tất cả các quyền của chủ sở hữu đối với đất đai mà toàn dân cũng trực tiếp thực hiện quyền sở hữu chủ về đất đai như cho ý kiến về chế độ sở hữu đất đai, về các chính sách quản lý và sử dụng đất v.v. Trên thực tế, dường như các cơ quan nhà nước khi thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đã tự coi mình như là chủ sở hữu đất đai. Họ tự quyết định việc phân phối đất đai, chuyển mục đích sử dụng đất, tự đưa ra phương án bồi thường … mà không coi trọng việc hỏi ý kiến của người dân - chủ sở hữu đất đai hoặc lạm dụng việc được giao quyền đại diện chủ sở hữu để giao, cho thuê đất; chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất tùy tiện vì lợi ích nhóm v.v. Điều này có nguyên nhân do pháp luật đất đai không làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại diện chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước. Khắc phục tồn tại này, Luật đất đai năm 2013 đã làm rõ hơn mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại diện chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước thông qua các quy định cụ thể sau:

Thứ nhất, quy định rõ quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai; cụ thể:

Một là, quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm các quyền năng cụ thể sau: i) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; ii) Quyết định mục đích sử dụng đất; iii) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; iv) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; v) Quyết định giá đất; vi) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; vii) Quyết định chính sách tài chính về đất đai; viii) Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Hai là, trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai được biểu hiện trên các khía cạnh cụ thể như: i) Trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai; ii) Bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; iii) Trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số; iv) Trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin đất đai.

Thứ hai, mặc dù chủ sở hữu toàn dân về đất đai trao quy chế đại diện chủ sở hữu đất đai cho Nhà nước song sở hữu chủ vẫn không mất đi các quyền năng của chủ sở hữu. Điều này có nghĩa là trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước vẫn không thoát ly khỏi sự chi phối của chủ sở hữu toàn dân; cụ thể;

Một là, trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân[4]. Mặt khác, sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt thì cơ quan nhà nước phải công bố rộng rãi cho công chúng biết[5].

Hai là, người dân với tư cách là chủ sở hữu đất đai có quyền giám sát, theo dõi và đánh giá việc quản lý, sử dụng đất đai của các cơ quan nhà nước. Việc giám sát này được thực hiện theo 02 hình thức: i) Giám sát trực tiếp: Công dân trực tiếp thực hiện quyền giám sát thông qua việc phản ánh, gửi đơn kiến nghị đến các cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết; ii) Giám sát gián tiếp: Công dân gửi đơn kiến nghị đến các tổ chức đại diện được pháp luật công nhận để các tổ chức này thực hiện việc giám sát. Các tổ chức đại diện bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận[6].

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được ý kiến của công dân và tổ chức đại diện cho người dân có trách nhiệm: Một là, kiểm tra, xử lý, trả lời bằng văn bản theo thẩm quyền; Hai là, chuyển đơn đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết trong trường hợp không thuộc thẩm quyền; Ba là, thông báo kết quả cho tổ chức, cá nhân đã phản ánh[7]. Nếu cơ chế giám sát, theo dõi và đánh giá việc quản lý, sử dụng đất đai thực hiện có hiệu quả sẽ góp phần ngăn ngừa, kiềm chế được sự lạm dụng (tha hóa) quyền lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai vì lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ.

Thứ ba, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân trong quyết định số phận pháp lý của đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải dựa trên khuôn khổ quy định của pháp luật đất đai; cụ thể:

Một là, Luật đất đai năm 2013 quy định cụ thể căn cứ, hình thức, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất; theo đó:

- Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải dựa trên căn cứ kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất[8].

- Không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất mà thẩm quyền này được trao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (UBND cấp tỉnh) và UBND cấp huyện[9].

- Quy định các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền[10].

- Bổ sung quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, bao gồm:

i) Đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây: a. Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 10 ha đất trồng lúa trở lên; từ 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; b. Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 ha đất trồng lúa trở lên; dưới 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng;

ii) Đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp thuận bằng văn bản của các bộ, ngành liên quan;

 iii) Người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải có các điều kiện sau đây: a. Có năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư; b. Ký quỹ theo quy định của pháp luật về đầu tư; c. Không vi phạm quy định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp đang sử dụng đất do Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư khác.

Hai là, việc thu hồi đất, trưng dụng đất (thu lại vĩnh viễn hoặc thu lại có thời hạn quyền sử dụng đất đã giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) được thực hiện theo quy định của pháp luật; theo đó:

- Việc thu hồi đất không áp dụng trong mọi trường hợp có nhu cầu sử dụng đất mà Nhà nước chỉ thu hồi đất trong các trường hợp sau: i) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh[11]; ii) Thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng[12]; iii) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai[13]; iv) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người[14].

Đối với việc sử dụng đất để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh hoặc thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

- Việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa trên các căn cứ sau: i) Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; ii) Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; iii) Tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.

- Người bị thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật.

- Quy định cụ thể trình tự, thủ tục thu hồi đất thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng[15].

- Bổ sung quy định về nguyên tắc, điều kiện, thẩm quyền và trình tự cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất nhằm đảm bảo tính uy quyền trong thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước; đồng thời, bảo hộ quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng[16].

-  Không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện mới có thẩm quyền này[17]. Việc giới hạn thẩm quyền thu hồi đất nhằm ngăn ngừa tình trạng thu hồi đất tràn lan; đồng thời ràng buộc trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nếu thực hiện việc thu hồi đất trái pháp luật.

- Sửa đổi, bổ sung quy định về trưng dụng đất; trong đó xác định rõ điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thời gian thực hiện việc trưng dụng đất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại do việc trưng dụng đất gây ra cho người sử dụng đất[18].

2.2.  Làm rõ hơn vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Luật đất đai năm 2003 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu[19]. Tiếp đó, Đạo luật này quy định Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai thông qua các cơ quan bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, HĐND các cấp và UBND các cấp[20]. Như vậy, trong hệ thống tổ chức nhà nước có các tổ chức sau liên quan đến việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai:

- Quốc hội, HĐND các cấp.

- Chính phủ và UBND các cấp.

Tuy nhiên, Chính phủ và UBND các cấp không chỉ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai mà còn thực hiện chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Việc Luật đất đai năm 2003 quy định Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong cùng một điều luật đã không tách bạch làm rõ vai trò đại diện chủ sở hữu nói chung và chưa minh định rõ ràng giữa chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai của Chính phủ và  UBND các cấp nói riêng. Điều này dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, tiêu cực, chuyên quyền độc đoán trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai của các cơ quan nhà nước có thm quyền; đồng thời, “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai của toàn dân. Khắc phục tồn tại này, Luật đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung quy định làm rõ hơn vai trò đại diện chủ sở hữu; theo đó, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai của Nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan gồm Quốc hội, HĐND các cấp, Chính phủ và UBND các cấp với định chế rõ ràng hơn, cụ thể hơn về quyền hạn của các cơ quan này: Một là, Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất trong phạm vi cả nước; Hai là, HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương; Ba là, Chính phủ và UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này. Qua đây, chúng ta có thể nhận thấy rằng vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai đề cập trong Luật đất đai năm 2013 được xác định cụ thể, rõ ràng hơn chức năng thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu; trong đó, nhấn mạnh vai trò của các cơ quan đại diện (cơ quan dân cử) thay mặt người dân thực hiện quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai.

2.3. Chế định rõ hơn các quyền hạn, nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Như phần trên đã đề cập, ở nước ta, Nhà nước được xem xét, đánh giá vai trò trong lĩnh vực đất đai với 03 tư cách: i) Tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; ii) Tư cách thống nhất quản lý đất đai; iii) Tư cách của người sử dụng đất trong từng trường hợp cụ thể. Trong mỗi tư cách khác nhau, Nhà nước có các quyền hạn và nhiệm vụ không giống nhau. Luật đất đai năm 2003 chưa chế định rõ các quyền và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng tư cách này. Đạo luật này quy định quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với quyền thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Điều này chưa làm nổi bật quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước trong vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai dẫn đến trong quá trình quản lý, một số cơ quan nhà nước đã không phân biệt khi nào thì thực hiện các quyền năng đại diện chủ sở hữu, khi nào thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai và khi nào thực hiện tư cách của người sử dụng đất trong từng trường hợp cụ thể. Hậu quả là hiệu quả thực thi vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước đạt được không như mong muốn.Cần phải phân định rõ vai trò của Nhà nước trong tư cách “đại diện chủ sở hữu” và trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị nhà nước với tư cách là “người sử dụng đất”. Không phân định rõ điều này dễ dẫn đến không tường minh, không bình đẳng trong thực thi quan hệ đất đai”[21]. Khắc phục hạn chế này, Luật đất đai năm 2013 đã có quy định đề cập rõ hơn quyền hạn, nhiệm vụ của Nhà nước dưới khía cạnh thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Theo đó, Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai thể hiện ở 08 quyền năng quy định tại Điều 13 tập trung vào việc phân phối đất đai, quyết định số phận pháp lý của đất đai; đồng thời, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước phải tuân theo các quy định của pháp luật đất đai hiện hành.

2.4. Phân định chức năng đại diện chủ sở hữu tách biệt với chức năng quản lý nhà nước về đất đai của các cơ quan nhà nước

            Một trong những nội dung sửa đổi, bổ sung của Luật đất đai năm 2013 là phân định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tách biệt với chức năng quản lý nhà nước về đất đai “Đây là vấn đề rất quan trọng, nếu không phân định và chế định rõ sẽ rất dễ lẫn lộn trong thực hiện các chức năng của Nhà nước về quyền của đại diện chủ sở hữu và quyền quản lý nhà nước về đất đai, trong thực hiện các chính sách và cơ chế quản lý đất đai[22]. Điều này thể hiện Mục 1 Chương II (từ Điều 13 - Điều 21) quy định quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và Mục 2 Chương II (từ Điều 22 - Điều 28) quy định trách nhiệm của Nhà nước trong thống nhất quản lý đất đai. Việc phân định rch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong chức năng thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với chức năng quản lý nhà nước về đất đai đem lại các ý nghĩa chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, như phần trên đã đề cập, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; ví dụ: Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất; xác định giá đất … - đây là những hoạt động thể hiện quyền của Nhà nước trong việc thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai_- được pháp luật đất đai quy định thẩm quyền thuộc UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện[23]. Trong khi đó, chức năng quản lý nhà nước về đất đai được pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung (Chính phủ và UBND các cấp) và cơ quan nhà nước có thẩm quyền riêng (thẩm quyền chuyên môn) gồm: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và đội ngũ cán bộ địa chính cấp xã thực hiện[24]. Việc quy định rạch ròi giữa vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với vai trò quản lý đất đai của Nhà nước sẽ giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhận diện được phạm vi và thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản lý đất đai; góp phần ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất … trái thẩm quyền.

Thứ hai, Luật đất đai năm 2003 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý[25]. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai và quản lý đất đai lại do các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Như vậy, từ chế định đại diện chủ sở hữu đất đai do một pháp nhân công (Nhà nước) đã chuyển giao cho một tổ chức, cá nhân cụ thể (cơ quan nhà nước, công chức nhà nước có thẩm quyền) thực hiện. Quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất v.v do cơ quan nhà nước thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật đất đai. Song trong quá trình quản lý, các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai nhiều khi tự cho mình có những quyền năng đại diện chủ sở hữu trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất v.v. Điều này làm nảy sinh tình trạng giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất không đúng pháp luật hoặc vượt quá thẩm quyền. Khắc phục tình trạng này, Luật đất đai năm 2013 đã quy định rõ quyền của Nhà nước đối với đất đai và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai.

Hơn nữa, việc minh định rõ quyền của Nhà nước đối với đất đai và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai trong Luật đất đai năm 2013 còn thể hiện nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong lĩnh vực đất đai; theo đó, không chỉ các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được pháp luật cho hưởng quyền và phải thực hiện nghĩa vụ pháp lý mà Nhà nước - cho dù với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - cũng có quyền và trách nhiệm đối với đất đai. Điều này thể hiện pháp luật đối xử bình đẳng giữa các chủ thể trong quan hệ đất đai không phân biệt đó là người sử dụng đất hay người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Ở một khía cạnh khác, Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Nhà nước thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai dựa trên các quy định của pháp luật; đồng thời, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý đất đai. Việc thực hiện song hành hai chức năng này của Nhà nước dựa trên bản chất dân chủ nhân dân của Nhà nước ta và là một tổ chức do nhân dân lao động thiết lập nên thay mặt xã hội quản lý đất đai vì lợi ích chung. Do vậy, Nhà nước phải ý thức được bổn phận và trách nhiệm của mình đối với đất đai để làm tròn sứ mạng mà nhân dân giao phó.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. C.Mác - Ph. Ăngghen toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội - 1995.

2. Luật đất đai năm 2013.

3. PGS.TS. Trần Quốc Toản (chủ biên): Đổi mới quan hệ sở hữu đất đai - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội - 201.3.

4. Ban Kinh tế Trung ương - Bộ Tài nguyên và Môi trường - Tạp chí Cộng sản: Kỷ yếu Hội thảo Khoa học “Nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”, Hà Nội - ngày 01/08/2014.

5. Trường Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội - 2010.

6. Hiến pháp năm 2013


[1] C.Mác - Ph. Ăngghen toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội 1995, t.21, tr.173

[2] Điu 53 Hiến pháp năm 2013

[3] Trưng Đi hc Lut Hà Ni: Giáo trình Lut đt đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Ni - 2010, trang. 83 - 84.

[4] Xem Điều 43 Lut đt đai năm 2013

[5] Xem Điu 48  Lut đt đai năm 2013

[6] Xem Điu  198 & Điều 199 Lut đt đai năm 2013

[7] Khoản 5  Điều 199 Luật đất đai năm 2013

[8]  Điều 52 Luật đất đai năm 2013

[9] Điều 59 Luật đất đai năm 2013

[10] Xem Điều 57 Luật đất đai năm 2013

[11] Xem Điều 61 Luật đất đai năm 2013

[12] Xem Điều 62 Luật đất đai năm 2013

[13] Xem Điều 64 Luật đất đai năm 2013

[14] Xem Điều 65 Luật đất đai năm 2013

[15] Xem Điu 69 Lut đt đai năm 2013

[16] Xem Điu 70 & Điều 71 Lut đt đai năm 2013

[17] Xem Điu 66 Lut đt đai năm 2013

[18] Xem Điều 72 Luật đất đai năm 2013

[19] Khoản 1 Điều 5

[20] Điu 7 Lut đt đai năm 2003

[21] PGS.TS. Trần Quốc Toản (chủ biên): Đổi mới quan hệ sở hữu đất đai - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội - 2013, tr.245.

[22] Đổi mới quan hệ sở hữu đất đai - Lý luận và thực tiễn, Sdd, tr.256.

[23] Điu 59, Điều 66 và Điều 114 Lut đt đai năm 2013

[24] Điều 23, Điều 24 và Điều 25 Luật đất đai năm 2013

[25] Điu 5 Lut đt đai năm 2003