Cấu trúc sở hữu toàn dân về đất đai và vấn đề giám sát quyền của đại diện chuở hữu về đất đai ở Việt Nam

Đăng vào 16/01/2018 14:47:11

CẤU TRÚC SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI VÀ VẤN ĐỀ GIÁM SÁT QUYỀN CỦA ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM

---------------------------

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến[1] & TS. Hà Văn Hòa[2]

(Bài đăng Tạp chí Nhà Nước và Pháp luật  số 4/2016)

Tóm tắt: Bài viết đi sâu phân tích về  khía cạnh cấu trúc của sở hữu toàn dân về đất đai theo quy định của Luật đất đai năm 2013 cũng như  đánh giá hiệu quả việc thực hiện giám sát quyền của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai góp phần phòng chống tham nhũng, tiêu cực và lợi ích nhóm trong lĩnh vực đất đai. Trên cơ sở đó, các tác giả khuyến nghị một số kiến nghị góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta.

Các từ khóa: Luật đất đai năm 2013, sở hữu toàn dân về đất đai, quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai, giám sát quyền đại diện chủ sở hữu đất đai, giám sát mang tính quyền lực nhà nước, giám sát xã hội, Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai v.v.

 

1.  Cấu trúc sở hữu toàn dân về đất đai theo Luật đất đai năm 2013

Tìm hiểu các quy định của Luật đất đai năm 2013 về sở hữu toàn dân về đất đai cho thấy cấu trúc thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam có nhiều tầng và được giao cho nhiều cơ quan; theo đó:

            Một là, quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Toàn dân là một khái niệm chính trị mà không phải là một khái niệm pháp lý. Điều nghĩa có nghĩa là toàn dân là một cộng đồng người bao gồm toàn thể hơn 90 triệu người Việt Nam không thể là chủ thể của  một quan hệ pháp luật về sở hữu đất đai. Theo Lý luận Nhà nước và Pháp luật, chủ thể quan hệ pháp luật là tổ chức (pháp nhân) và cá nhân (thể nhân)[3]. Do vậy, quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân trong Luật đất đai năm 2013 mang tính chính trị nhiều hơn là tính pháp lý. Hơn nữa, khái niệm chủ sở hữu toàn dân về đất đai mang tính trìu tượng khó chỉ ra được các đối tượng cụ thể, ai, người nào là chủ sở hữu đất đai ở nước ta.

            Hai là, với những phân tích trên đây nên chủ sở hữu đất đai là toàn dân không thể tự mình thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với đất (bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đất đai) mà phải trao các quyền này cho người đại diện là Nhà nước đảm nhiệm. Như vậy, pháp luật đất đai đã thực hiện việc chuyển giao quyền của chủ sở hữu đất đai từ chủ sở hữu toàn dân mang tính trìu tượng, chung chung sang một người đại diện ít trìu tượng hơn là Nhà nước (một pháp nhân công). Tuy nhiên, Nhà nước với tư cách là một tổ chức chính trị - quyền lực có bộ máy nhà nước bao gồm các cơ quan nhà nước thực hiện các chức năng quản lý xã hội. Trên thực tế, các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước … thực hiện các chức năng của Nhà nước. Vì vậy, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai lại do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (HĐND các cấp); Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp (UBND các cấp)[4]. Việc chuyển giao thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai được chuyển từ Nhà nước - tổ chức chính trị, quyền lực - sang các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tức là chuyển giao việc thực hiện quyền đại diện này từ một tổ chức có tính trìu tượng, khó được nhận biết cụ thể trên thực tế sang các chủ thể cụ thể và có thể nhận biết rõ được sự hiện diện trên thực tế là Quốc hội, HĐND các cấp; Chính phủ, UBND các cấp.

            Thứ ba, mặc dù pháp luật đất đai quy định Quốc hội, HĐND các cấp; Chính phủ, UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong phạm vi cả nước và từng địa phương song trên thực tế người ký các quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ); phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xác định giá đất v.v - là những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - lại là người đứng đầu hoặc người đại diện hợp pháp của các cơ quan này. Như vậy, tuy về mặt pháp lý, người đứng đầu Quốc hội, HĐND các cấp; Chính phủ, UBND các cấp không phải là chủ sở hữu đất đai nhưng trên thực tế họ lại được trao rất nhiều quyền lực trong “hiện thực hóa” việc ký các quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, cấp GCNQSDĐ; phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xác định giá đất v.v là hoạt động cụ thể biểu hiện các phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Vô hình chung các chủ thể này được trao rất nhiều quyền lực trong phân phối đất đai cho các nhu cầu khác nhau của xã hội. Nếu không có cơ chế pháp lý hữu hiệu để giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực của các đối tượng này thì sẽ dễ nảy sinh sự lạm dụng quyền lực, “tha hóa quyền lực” trong việc phân phối đất đai vì lợi ích nhóm. Bởi lẽ, quỹ đất đai thì có hạn và ngày càng khan hiếm trong khi đó nhu cầu sử dụng đất vào các mục đích khác nhau của xã hội ngày càng tăng. Sự mất cân đối giữa “cung” và “cầu” đất đai đã tạo ra khả năng dễ dàng tìm kiếm lợi nhuận giữa người có đất với người không có đất. Hơn nữa, trong điều kiện kinh tế thị trường thì đất đai ngày càng có giá trị (đặc biệt là đất ở khu vực đô thị, vùng ven đô thị, giáp mặt đường giao thông v.v). Do đó, để tiếp cận và có được đất thông qua hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất …; không ít doanh nghiệp, cá nhân, tổ chức sử dụng việc hối lộ, “bôi trơn”, “đi đêm” với người đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất (người có quyền ký các quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất …).  Thực tế, qua một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về vấn đề này cho thấy nhiều doanh nghiệp phản ánh họ phải mất phí “bôi trơn” cho các cơ quan nhà nước khi tiếp cận đất đai sử dụng vào mục đích sản xuất - kinh doanh: « Đất đai ở Việt Nam không nhiều và doanh nghiệp rất khó tiếp cận. Cạnh tranh đất đai trong bối cảnh thẩm quyền tập trung quá lớn trong việc cấp đất không được kiểm tra, giám sát hiệu quả đã tạo điều kiện cho tham nhũng. Các doanh nghiệp có thể bị xúi giục trong việc bỏ những rào cản trong tiếp cận đất phức tạp hiện nay thông qua cái gọi là « tiền bôi trơn ». Khảo sát các doanh nghiệp vừa và nhỏ năm 2009 của Viện Nghiên cứu lao động và xã hội kết hợp với Trường Đại học Coopenhagen cho thấy việc tiếp cận đất đai là một trong những trở ngại lớn nhất đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ. Trong tổng số 10 vấn đề thì khó khăn trong việc tìm địa điểm và đất kinh doanh phù hợp là vấn đề lớn thứ ba đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ khi bắt tay thực hiện những dự án mới. Tương tự, trong số các doanh nghiệp tham gia Khảo sát doanh nghiệp của Ngân hàng Thế giới năm 2009, tiếp cận với đất đai là vấn đề lớn thứ tư hoặc thứ năm trong danh mục 15 vấn đề »[5].

2. Thực trạng giám sát việc thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Vậy cơ chế giám sát mang tính quyền lực nhà nước của các cơ quan dân cử bao gồm Quốc hội và HĐND các cấp và cơ chế giám sát xã hội thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc, thông qua các cơ quan báo chí và người dân v.v đối với nội dung này ở đâu ? Hiệu quả ra sao ?. Xin thưa rằng những cơ chế giám sát hiện hành dường như chưa phát huy được hiệu quả mong muốn và những phân tích dưới đây sẽ minh chứng cho nhận định này.

            Thứ nhất, trước hết nói về giám sát mang tính quyền lực nhà nước của Quốc hội, HĐND các cấp và của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp.

Một là, như chúng ta đã biết tỷ lệ cán bộ, Đảng viên là đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp chiếm đa số tuyệt đối. Xin đơn cử trong số 500 đại biểu Quốc hội khóa XIII có 458 đại biểu là Đảng viên (chiếm tỷ lệ 91,6%); đại biểu Quốc hội ngoài Đảng là 42/500 (chiếm 8,4%)[6]; số đại biểu HĐND các cấp là Đảng viên cũng chiếm tỷ lệ đa số. Số đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp là người ngoài Đảng (không phải là Đảng viên) chiếm tỷ lệ thiểu số. Bên cạnh việc đảm nhiệm vai trò đại biểu dân cử, số cán bộ, Đảng viên này còn được giao nhiều trọng trách giữ các chức vụ quản lý ở Trung ương và địa phương ; nên trong công việc hàng ngày khó tránh khỏi mối quan hệ, thậm chí sự phụ thuộc, ràng buộc (cho dù có thể là vô hình, khó chỉ ra cụ thể) giữa người giám sát là đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp với người bị giám sát là quan chức đứng đầu cơ quan hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương (Chính phủ, các Bộ, ngành và UBND các cấp). Hơn nữa, trong nhiều trường hợp người bị giám sát có quyền quyết định việc cấp vốn ngân sách cho địa phương, đơn vị mà người giám sát là đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp công tác.Vậy liệu người giám sát có đủ bản lĩnh, tâm thế, tự tin, vô tư để giám sát, truy đến tận cùng đối với việc thực thi quyền lực của người bị giám sát không ?.

Hai là, trong Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 với tên gọi « Các thể chế hiện đại » - Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, ngày 3 - 4/12/2009 đã chỉ ra hạn chế trong công tác giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp ; theo đó :

i) Một hạn chế quan trọng chính là số lượng các đại biểu bán chuyên trách quá lớn, những đại biểu này khó bố trí được thời gian cho những nhiệm vụ giám sát. Mặc dù tình hình đã được cải thiện hơn, song hiện nay mới chỉ có 29% đại biểu Quốc hội là đại biểu chuyên trách. Ở cấp địa phương những thách thức này càng lớn hơn - chỉ có bốn phần trăm đại biểu HĐND nhiệm kỳ này là đại biểu chuyên trách. Một nghiên cứu tình hình mới đây ở tỉnh Ninh Thuận cho thấy chỉ có 16% đại biểu HĐND tỉnh làm việc chuyên trách và tỉ lệ này thậm chí còn thấp hơn ở hai HĐND huyện (07%) và bốn HĐND xã (05 - 07%). Có đại biểu bán chuyên trách được coi là một lợi thế xét từ góc độ đại diện cho nguyện vọng của mọi người dân ở địa phương, tầng lớp xã hội, tôn giáo và dân tộc. Đồng thời, tầm quan trọng và khối lượng công việc đòi hỏi phải có sự chuyên tâm toàn thời gian của các đại biểu chuyên trách[7].

ii) Xung đột lợi ích tiềm tàng mà các đại biểu làm việc trong cơ quan chính quyền phải đối mặt là một yếu tố khác làm cản trở vai trò giám sát của Quốc hội và HĐND. Hiện nay, Quốc hội có tất cả 99 đại biểu đồng thời làm việc cho Chính phủ, chiếm đến 20% tổng số đại biểu. Phần lớn các đại biểu Quốc hội làm việc trong chính quyền ở cấp địa phương (73%). Ở Ninh Thuận, hai phần ba số đại biểu là công chức. Trong các HĐND huyện và xã chọn làm nghiên cứu, tỉ lệ này lần lượt là 57 và 42%. Những xung đột lợi ích này trở nên đặc biệt rõ rệt trong các phiên chất vấn với chính quyền. Các đại biểu làm trong cơ quan công quyền thường có xu hướng nghiêng về bên hành pháp và ít khi lên tiếng hay đặt câu hỏi chất vấn để tránh hậu quả xấu, như trả thù hoặc thậm chí mất chức. Đây là những dấu hiệu cho thấy xung đột lợi ích cũng có thể xảy ra trong quá trình thẩm định dự án luật của các Ủy ban của Quốc hội. Một khảo sát năm 2008 do Văn phòng Quốc hội thực hiện với sự hỗ trợ của Ủy ban Châu Âu cho thấy chỉ có 25% đại biểu Quốc hội được phỏng vấn cho rằng báo cáo thẩm tra của các Ủy ban Quốc hội có tính phản biện cao. Số đại biểu được phỏng vấn còn lại cho rằng các báo cáo này không khác lắm so với các tờ trình của Chính phủ hoặc không có quan điểm nào khác với dự luật được đệ trình[8].

iii) Việc thiếu phân tích sâu, độc lập và dựa trên bằng chứng cũng được chỉ ra như một khiếm khuyết căn bản trong vai trò giám sát của Quốc hội. Kết quả cuộc khảo sát của Văn phòng Quốc hội và Ủy ban Châu Âu minh họa một số hệ lụy của khiếm khuyết này. Khi phát biểu tranh luận, nhiều người trả lời khảo sát cho rằng các đại biểu chỉ để ý đến câu chữ thay vì tập trung vào chính sách và thường không có lập luận thuyết phục. Quốc hội gần đây đã có nhiều nỗ lực đáng kể nhằm cải thiện tình hình. Trung tâm Bồi dưỡng Đại biểu Dân cử dành cho các Đại biểu Quốc hội và HĐND được thành lập, tiến hành đánh giá nhu cầu đào tạo và xây dựng kế hoạch, chương trình bồi dưỡng. Bên cạnh đó, Viên Nghiên cứu Lập pháp cũng được thành lập như một cơ quan cố định trực thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội với chức năng xây dựng và phổ biến kiến thức cho các đại biểu. Những nỗ lực duy trì kho kiến thức lâu dài cho đại biểu rất đáng biểu dương, đặc biệt khi cân nhắc đến một thực tế là tỉ lệ thay thế đại biểu khá cao từ khóa trước sang khóa sau. Mỗi một khóa quốc hội có khoảng 70% số đại biểu là thay mới. Nếu không có năng lực nghiên cứu và kiến thức của riêng mình, nguồn nhân lực mà Quốc hội đầu tư vào sẽ bị hao hụt rất nhiều mỗi khi kết thúc một khóa quốc hội[9].

iv) Thiếu thời gian để thực hiện các hoạt động giám sát là một hạn chế lớn khác. Thời gian dành để nghiên cứu tỉ mỉ và thảo luận chưa đủ do Quốc hội họp 02 lần/năm (xuân thu nhị kỳ). Thông thường mỗi kỳ họp kéo dài hơn 01 tháng với nhiều lĩnh vực quan trọng của đất nước cần được Quốc hội thảo luận, xem xét, cho ý kiến (các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội,  an ninh - quốc phòng ; vấn đề ngân sách, công tác xây dựng pháp luật v.v) với nội dung, chương trình được thiết kế trước và sự phân bổ thời gian rất chặt chẽ, sít sao. Các đại biểu Quốc hội có rất ít thời gian nghiên cứu dự thảo luật trước phiên họp toàn thể. Khảo sát của Văn phòng Quốc hội và Ủy ban Châu Âu cho thấy đa số đại biểu (84%) cho rằng thời gian nghiên cứu dự thảo luật là không đủ. Phần đông đại biểu (93%) còn cho biết họ nhận được dự thảo luật dưới 20 ngày trước phiên họp toàn thể và khoảng một phần ba cho biết họ chỉ nhận được tài liệu trước từ 05 đến 10 ngày. Hơn nữa, thời lượng cố định dành cho thảo luận mỗi dự án luật cũng hạn chế sự đóng góp ý kiến của đại biểu. Chính vì vậy không có gì đáng ngạc nhiên khi một phần ba số đại biểu cho rằng luật thường được phê chuẩn mà không được thảo luận kỹ[10].

            v) Bên cạnh đó, người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương là người giữ vị trí quan trọng không chỉ trong chính quyền mà còn trong các tổ chức Đảng được Đảng tín nhiệm giới thiệu. Họ thuộc số cán bộ do Ban Bí thư trung ương hoặc cấp Ủy Đảng các địa phương quản lý. Vì vậy qua giám sát phát hiện ra những sai phạm trong quản lý đất đai thì để có thể cách chức hoặc áp dụng chế tài xử lý đối với các quan chức này phải qua nhiều thủ tục, quy trình chặt chẽ và phải được sự đồng ý của các cấp Ủy Đảng ở trung ương và địa phương ; sau đó, phải thông qua việc bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bãi nhiệm tại Quốc hội và HĐND các cấp v.v nên không hề đơn giản. Phải chăng đây là một nguyên nhân làm giảm hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội, HĐND các cấp và của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp nói chung và giám sát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nói riêng.

            Thứ hai, về giám sát xã hội do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận ; các cơ quan báo chí và người dân thực hiện. Qua nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng của loại hình giám sát này đối với việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai cho thấy một số hạn chế cơ bản sau đây :

Một là, giám sát do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc thực hiện.

i) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc bao gồm Công đoàn, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Hội Nông dân, Hội cựu chiến binh là các tổ chức chính trị - xã hội hoạt động dựa vào nguồn vốn do ngân sách nhà nước cấp. Hơn nữa, người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội này lại là Đảng viên và là Thường vụ hoặc thành viên Ban Chấp hành cấp Ủy ở trung ương và địa phương ; trong khi đó, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước các cấp giữ trọng trách là Phó Bí thư tỉnh ủy, huyện ủy, Đảng ủy xã … và là người có tiếng nói, có quyền trong việc cấp hoặc hỗ trợ vốn ngân sách cho hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội này. Vậy thì hoạt động giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội có hiệu quả không ? Đó là chưa kể khi giám sát phát hiện ra sai phạm và đề nghị xử lý với chế tài pháp lý đủ sức răn đe như cách chức thì phải thông qua quy trình rất chặt chẽ, qua nhiều cấp, nhiều bước như phân trên đã trình bày.

ii) Các quy định về hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc chưa được « luật hóa » và nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật. Trong ba hình thức giám sát của Mặt trận Tổ quốc thì hình thức vận động nhân dân giám sát được quy định tương đối đầy đủ hơn trong một số văn bản pháp luật như Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở, Nghị định số 99/2005/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn hoạt động thanh tra nhân dân, Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế giám sát đầu tư cộng đồng … Tuy nhiên, các quy định về vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc trong các văn bản này còn chưa cụ thể và mang tính hình thức. Các điều kiện đảm bảo hoạt động, chế độ giám sát, phụ cấp cho các thành viên tham gia và chế tài xử lý kết quả giám sát chưa rõ ràng[11].

iii) Nhận thức của một số cấp ủy, chính quyền và cơ quan nhà nước các cấp về vai trò, tác dụng giám sát của Mặt trận Tổ quốc các cấp chưa đầy đủ. Việc tranh thủ ý kiến góp ý đối với việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của một số cơ quan, tổ chức có thẩm quyền còn hình thức ; không ít nơi, tổ chức và cá nhân chưa thực sự cầu thị, tin tưởng, tiếp thu ; dũng cảm nhận khuyết điểm, tiếp thu sửa chữa sai lầm[12]

iv) Đội ngũ cán bộ Mặt trận Tổ quốc còn thiếu và yếu ; không được đào tạo bài bản (nhất là ở cấp huyện, cấp xã). Nhiều cán bộ chưa đáng ứng yêu cầu của thực tiễn, tính chuyên sâu không cao ; năng lực nhìn nhận, phân tích vấn đề, đánh giá và kết luận trong quá trình giám sát những chính sách liên quan đến đất đai còn nhiều bất cập. Tính chủ động, trách nhiệm, sáng tạo của một số cán bộ làm công tác mặt trận có nơi chưa được phát huy đúng mức. Cá biệt ở một vài nơi, cán bộ yếu kém về năng lực hoặc chuẩn bị nghỉ hưu lại được điều chuyển sang làm công tác mặt trận. Bên cạnh đó, chính sách, điều kiện làm việc của mặt trận các cấp còn nhiều khó khăn, bất cập[13].

v) Sự phối hợp giữa các tổ chức đảng, chính quyền với mặt trận dường như có phần chưa chặt chẽ, thống nhất. Mặc dù ở các cấp đều đã có quy chế phối hợp công tác giữa Mặt trận Tổ quốc với HĐND, UBND nhưng việc thực hiện nhìn chung còn nhiều hạn chế và hình thức. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp đối với những chính sách đất đai chưa được thực hiện ngay từ quá trình dự thảo. Không ít nơi, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chưa mạnh dạn giám sát ; vẫn còn có biểu hiện giám sát theo kiểu « lựa chiều » theo ý của người lãnh đạo hay người có thẩm quyền[14]

            Đối với việc giám sát của các tổ chức xã hội dân sự khác thì loại hình giám sát này thiếu cơ sở pháp lý cụ thể, đồng bộ và đầy đủ (do thiếu một đạo luật về giám sát xã hội) nên trên thực tế thực hiện việc này gặp không ít khó khăn và thiếu hiệu quả. Bên cạnh đó, do việc tiếp cận đầy đủ thông tin cần thiết phục vụ cho việc giám sát gặp nhiều khó khăn, trở ngại do tính công khai, minh bạch của thông tin đất đai thấp cũng làm giảm hiệu quả của loại hình hoạt động giám sát này.

            Hai là, giám sát thông qua các cơ quan báo chí. Đây là phương thức giám sát tạo áp lực dư luận xã hội mạnh mẽ nên có tác động và hiệu quả nhất định. Nhiều vụ việc tiêu cực do báo chí phát hiện, phanh phui đã khiến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vào cuộc và xử lý như vụ bán đất ở Đồ Sơn (Hải Phòng) ; vụ bán đất ở huyện Đảo Phú Quốc (Kiên Giang) v.v. Tuy nhiên, trên thực tế do nhiều nguyên nhân việc tự do ngôn luận còn nhiều hạn chế nên hiệu quả của loại hình giám sát này đối với việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa đạt hiệu quả mong muốn.

            Bốn là, giám sát trực tiếp từ phía người dân. Loại hình giám sát này cũng bộc lộ nhiều hạn chế do người dân thiếu thông tin đầy đủ về đất đai; trình độ nhận thức, ý thức hiểu biết pháp luật đất đai, kỹ năng giám sát còn nhiều hạn chế. Mặt khác, cơ chế pháp lý để người dân thực hiện giám sát nói chung và giám sát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai còn chưa đầy đủ, thống nhất, đồng bộ và cụ thể. Tác động của việc hậu giám sát xã hội đối với các cơ quan nhà nước, quan chức nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai còn rất yếu ớt và mờ nhạt.

3. Một vài khuyến nghị góp phần nâng cao hiệu quả giám sát việc thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai

Trên cơ sở phân tích cấu trúc sở hữu toàn dân về đất đai và đánh giá thực trạng giám sát việc thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai ; để nâng cao hiệu hoạt động giám sát đối với lĩnh vực này nhằm ngăn ngừa tham nhũng, tiêu cực ; chúng tôi xin nêu ra một số khuyến nghị cụ thể sau đây :

Thứ nhất, đối với loại hình giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Dần dần tăng số lượng đại biểu chuyên trách[15] và xây dựng kế hoạch hàng năm về các vấn đề ưu tiên giám sát để góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Bên cạnh đó, khuyến khích phát triển quan hệ đối tác giữa đại biểu Quốc hội và HĐND với các tổ chức giám sát khác ; tăng cường sự phối hợp giữa HĐND với Ban Thanh tra Nhân dân và Ban giám sát đầu tư cộng đồng trong giám sát việc thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Thứ hai, nâng cao năng lực của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp một cách thực chất. Đội ngũ cán bộ mặt trận chủ chốt và bộ máy, cán bộ, nhân viên của     Mặt trận Tổ quốc phải có trình độ, đủ năng lực, đủ bản lĩnh (nhất là lĩnh vực đất đai) để giám sát. Phải tập hợp ý chí của nhân dân, của các giai tầng xã hội về nội dung giám sát để phản ánh đúng tiếng nói thực chất của nhân dân về những vấn đề liên quan đến lĩnh vực đất đai.

Thứ ba, bảo đảm thực thi một cách thực chất và có hiệu quả quyền tự do ngôn luận của các cơ quan báo chí nhằm tạo áp lực dư luận xã hội trong giám sát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước; lên án mạnh mẽ và đấu tranh không khoan nhượng đối với các hành vi lạm dụng hoặc lợi dụng việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất v.v vì lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ hay để trục lợi.

Thứ tư, Nhà nước cần đầu tư thỏa đáng các nguồn lực tài chính, khoa học - công nghệ, con người và hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin hiện đại để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, thông tin về đất đai thống nhất trong phạm vi cả nước ; đồng thời, xác lập cơ chế tiếp cận, truy cập, khai thác và sử dụng hệ thống thông tin đất đai này một cách đơn giản, thuận tiện và dễ dàng nhằm phục vụ cho hoạt động giám sát của người dân đối với việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước một cách có hiệu quả.

Thứ năm, cần nhanh chóng xây dựng và ban hành Luật tiếp cận thông tin ; trong đó, xác định rõ những loại thông tin đất đai nào không công bố để bảo đảm bí mật quốc gia ; những loại thông tin đất đai nào người dân được biết, được truy cập, sử dụng phải trả phí và không phải trả phí. Điều này góp phần hỗ trợ, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát xã hội đối với lĩnh vực đất đai nói chung và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nói riêng.

Thứ sáu, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần kiến nghị với Nhà nước bổ sung vào chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội khóa XIV về dự án Luật giám sát xã hội để nghiên cứu, xây dựng và ban hành đạo Luật này nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và có hiệu lực pháp lý cao hơn cho hoạt động giám sát xã hội (trong đó có giám sát về lĩnh vực đất đai) ; đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này.

Thứ bảy, bên cạnh đó, cần thực hiện đồng bộ, hiệu quả một số giải pháp như đẩy mạnh việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai và các văn bản pháp luật có liên quan đến hoạt động giám sát về đất đai như Hiến pháp năm 2013, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật về hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp v.v cũng như trang bị các kỹ năng giám sát cho các đại biểu dân cử, các cán bộ làm công tác Mặt trận và cán bộ của các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc ; đội ngũ phóng viên, nhà báo và người dân. Mặt khác, đội ngũ luật sư, chuyên gia pháp lý, tư vấn viên pháp luật, luật gia và các tổ chức xã hội dân sự v.v cần đồng hành, hỗ trợ, giúp đỡ  người dân trong giám sát việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền v.v.

Tài liệu tham khảo

1. Luật đất đai năm 2013.

2. Luật tổ chức Quốc hội năm 2014

3. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai.

4. Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam: Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam (Sách tham khảo), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011.

5. Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại  - Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, ngày 3 - 4/12/2009, Hà Nội.

6. Hội thảo “Thách thức & bài học về Ban Giám sát cộng đồng thực hiện giám sát & đánh giá chính sách đất đai” do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam & Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 02/04/2016.

7. Học viện Hành chính - Khoa Nhà nước và Pháp luật: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật (Đào tạo Đại học Hành chính), Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội - 2009.

8. http://dbqh.na.gov.vn/thong-tin-bau-cu/XIII.aspx.


[1] Đại học Luật Hà Nội

[2] Ban Dân vận Tỉnh ủy Quảng Ninh

[3] Học viện Hành chính - Khoa Nhà nước và Pháp luật: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật ( Đào tạo Đại học Hành chính), Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội - 2009, tr. 316.

[4] Điều 21 Luật đất đai năm 2013

[5] Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam (Sách tham khảo), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011, tr. 54 - 55.

[6] http://dbqh.na.gov.vn/thong-tin-bau-cu/XIII.aspx

[7] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại  - Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, ngày 3 - 4/12/2009, Hà Nội, tr. 122 - 123.

[8] Các thể chế hiện đại, Sđd, tr. 123 - 124.

[9] Các thể chế hiện đại, Sđd, tr. 124.

[10] Các thể chế hiện đại, Sđd, tr.214.

[11] ThS. Phan Văn Vượng: Những vấn đề đặt ra trong giám sát và phản biện chính sách liên quan đến lĩnh vực đất đai của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - Hội thảo “Thách thức & bài học về Ban Giám sát cộng đồng thực hiện giám sát & đánh giá chính sách đất đai” do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam & Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 02/04/2016.

[12] ThS. Phan Văn Vượng: Những vấn đề đặt ra trong giám sát và phản biện chính sách liên quan đến lĩnh vực đất đai của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Sđd.

[13] ThS. Phan Văn Vượng: Những vấn đề đặt ra trong giám sát và phản biện chính sách liên quan đến lĩnh vực đất đai của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Sđd.

[14] ThS. Phan Văn Vượng: Những vấn đề đặt ra trong giám sát và phản biện chính sách liên quan đến lĩnh vực đất đai của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Sđd.

[15] Để nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội nói chung và hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội nói riêng, Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 sửa đổi bổ sung quy định về tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách ít nhất là 35% tổng số đại biểu Quốc hội (khoản 2 Điều 23) và quy định đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách phải dành ít nhất 1/3 thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi đại biểu Quốc hội làm việc có trách nhiệm sắp xếp thời gian, công việc, tạo điều kiện cần thiết cho đại biểu Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu (khoản 2 Điều 24).